《蕪湖市低效用地再開發(fā)試點(diǎn)實(shí)施方案》政策解讀

2024年2月6日，《蕪湖市人民政府關(guān)于印發(fā)蕪湖市低效用地再開發(fā)試點(diǎn)實(shí)施方案的通知》（蕪政〔2024〕16號(hào)，以下簡稱《實(shí)施方案》）正式印發(fā)實(shí)施，現(xiàn)解讀如下：

一、制定背景和依據(jù)

習(xí)近平總書記2013年12月在中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上指出：今后，城鎮(zhèn)建設(shè)用地特別是優(yōu)化開發(fā)的三大城市群地區(qū)，要以盤活存量為主，不能再無節(jié)制擴(kuò)大建設(shè)用地；盤活存量用地，不是要大拆大建、推倒重來，重要的是把現(xiàn)在低效用地用好。黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)；推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綠色化、低碳化是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)；要實(shí)施全面節(jié)約戰(zhàn)略，推進(jìn)各類資源節(jié)約集約利用。2023年4月，中央政治局會(huì)議作出在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造的決策部署，同年7月，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過《關(guān)于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造的指導(dǎo)意見》。大力推動(dòng)包括城中村在內(nèi)的低效用地再開發(fā)工作，有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)國土空間布局更合理、結(jié)構(gòu)更優(yōu)化、功能更完善、設(shè)施更完備，促進(jìn)城鄉(xiāng)內(nèi)涵式、集約型、綠色化高質(zhì)量發(fā)展。

省第十一次黨代會(huì)提出：今后五年要開展閑置建設(shè)用地、工業(yè)低效土地“全域治理”。2022年4月19日，省政府出臺(tái)《關(guān)于印發(fā)安徽省批而未供、閑置和工業(yè)低效土地全域治理攻堅(jiān)行動(dòng)方案的通知（2022-2024年）》，對(duì)全省批而未供、閑置和工業(yè)低效土地全域治理的實(shí)施目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)和工作措施進(jìn)行了部署安排。2023年1月，安徽省土地節(jié)約集約利用綜合改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組出臺(tái)《關(guān)于印發(fā)安徽省土地節(jié)約集約利用綜合改革試點(diǎn)實(shí)施方案的通知》，將加強(qiáng)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)作為綜合改革試點(diǎn)的重要工作任務(wù)推進(jìn)。

我市始終將土地資源集約高效利用作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐和抓手，高度重視低效用地再開發(fā)工作。市第十一次黨代會(huì)報(bào)告中明確要求：強(qiáng)化土地資源節(jié)約集約利用，加大批而未供、供而未用和閑置土地清理力度；2022年《政府工作報(bào)告》要求：實(shí)施存量土地盤活利用三年計(jì)劃，開展閑置建設(shè)用地、工業(yè)低效土地“全域治理”。2016年我市被原國土資源部評(píng)為全國“國土資源節(jié)約集約模范市”；2019年、2022年、2023年國務(wù)院大督查中，我市繁昌區(qū)、弋江區(qū)、灣沚區(qū)因土地節(jié)約集約成效顯著，先后獲國務(wù)院通報(bào)表揚(yáng)并分別給予2500畝、1000畝、1000畝用地計(jì)劃指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)；2022年我市灣沚區(qū)和繁昌區(qū)成功入選自然資源部首屆自然資源節(jié)約集約示范縣（市）創(chuàng)建名錄；2020年以來，我市共完成工業(yè)低效土地再開發(fā)利用約2.9萬畝，有效緩解了發(fā)展空間不足、新增建設(shè)用地計(jì)劃有限和耕地占補(bǔ)平衡資源稀缺的壓力，保障了近300個(gè)招引項(xiàng)目落地，提高了土地綜合效率，提升了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

2023年9月，我市與北京、上海、廣州、深圳、重慶、杭州、南京、寧波等直轄市、副省級(jí)城市、省會(huì)城市等一并入選自然資源部全國43個(gè)低效用地再開發(fā)試點(diǎn)城市，試點(diǎn)將賦予我市更多的政策紅利。在中央有部署、部委有政策、省委有要求、自身有基礎(chǔ)的形勢(shì)下，市自規(guī)局在向自然資源部、省自然資源廳主動(dòng)匯報(bào)，并赴佛山、南京、嘉興等地實(shí)地調(diào)研后，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》《節(jié)約集約利用土地規(guī)定（2019年修正）》《關(guān)于深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導(dǎo)意見（試行）》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造的指導(dǎo)意見》《自然資源部關(guān)于開展低效用地再開發(fā)試點(diǎn)工作的通知》等法律法規(guī)和政策文件，結(jié)合蕪湖市實(shí)際，起草了《實(shí)施方案》。

二、制定意義和總體考慮

一是貫徹落實(shí)黨中央國務(wù)院決策部署的具體舉措。習(xí)近平總書記多次就低效用地再開發(fā)工作作出指示批示，黨的二十大報(bào)告要求實(shí)施全面節(jié)約戰(zhàn)略，推進(jìn)各類資源節(jié)約集約利用，黨中央國務(wù)院作出在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造的決策部署等。《實(shí)施方案》以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的二十大精神，堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、最嚴(yán)格的節(jié)約集約用地制度和最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，推進(jìn)各類低效用地再開發(fā)。

二是著力提升土地節(jié)約集約利用水平的有效路徑。長期以來，我市普遍存在布局散亂、利用粗放、用途不合理、建筑危舊、用地手續(xù)不全、低效用地面積大（根據(jù)《蕪湖市2022年度工業(yè)企業(yè)畝均效益評(píng)價(jià)分析報(bào)告》，全市畝均稅收2.1萬元以下工業(yè)企業(yè)用地面積3.1萬畝）等問題，與我市的城市定位明顯不符。《實(shí)施方案》明確了試點(diǎn)范圍、目標(biāo)任務(wù)、實(shí)施步驟和保障措施，提出了試點(diǎn)政策機(jī)制的創(chuàng)新思路與實(shí)現(xiàn)路徑，為我市提升土地節(jié)約集約水平繪制了清晰藍(lán)圖。

三是解決我市高質(zhì)量發(fā)展與土地要素保障矛盾的重要抓手。我市正在加快建設(shè)省域副中心城市和長三角具有重要影響力的現(xiàn)代化大城市，土地要素需求旺盛。新形勢(shì)下，不能再無節(jié)制擴(kuò)大建設(shè)用地，必須要把現(xiàn)有的低效用地用好。《實(shí)施方案》提出的創(chuàng)新機(jī)制和激勵(lì)政策有利于挖掘存量建設(shè)用地潛力，為我市經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展開辟新的土地要素保障路徑。

三、研判和起草過程

（一）起草初稿。2023年10月初，市自規(guī)局在認(rèn)真研究相關(guān)政策文件，收集相關(guān)資料，赴先發(fā)地區(qū)調(diào)研學(xué)習(xí)后，啟動(dòng)《實(shí)施方案》起草工作。

（二）征求意見。2023年12月15日，市政府組織市直相關(guān)部門和各縣市區(qū)、開發(fā)區(qū)負(fù)責(zé)同志召開《實(shí)施方案》征求意見會(huì)；2023年12月19日，市自規(guī)局再次書面征求市直相關(guān)部門和各縣市區(qū)、開發(fā)區(qū)意見；2024年1月12日-22日，市自規(guī)局在網(wǎng)站公開征集公眾意見。針對(duì)反饋意見，經(jīng)充分研究后，吸納部分意見，并進(jìn)一步修改完善相關(guān)內(nèi)容。

（三）會(huì)議審查審議。2023年12月29日，《實(shí)施方案》通過省自然資源廳專題討論會(huì)議審查；2024年1月15日，《實(shí)施方案》通過市土地節(jié)約集約利用綜合改革試點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組第2次領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議審議。

（四）公平競爭審查。2024年1月17日，《實(shí)施方案》通過公平競爭審查。

（五）合法性審查。2024年1月30日，《實(shí)施方案》通過合法性審查。

（六）通過常務(wù)會(huì)議審議正式印發(fā)實(shí)施。2024年2月4日，《實(shí)施方案》經(jīng)市政府第61次常務(wù)會(huì)審議通過；2024年2月6日，《實(shí)施方案》以市政府名義正式印發(fā)。

四、工作目標(biāo)

1.優(yōu)化國土空間開發(fā)保護(hù)格局：強(qiáng)化規(guī)劃源頭管控，探索建立面向存量時(shí)代的“規(guī)劃—建設(shè)—治理”模式，統(tǒng)籌推進(jìn)低效用地再開發(fā)試點(diǎn)與城市更新、工業(yè)低效土地全域治理，促進(jìn)國土空間布局更合理、結(jié)構(gòu)更優(yōu)化、功能更完善、設(shè)施更完備。

2.增加建設(shè)用地有效供給：提出“5121”目標(biāo)，即試點(diǎn)期間，單位GDP建設(shè)用地使用面積年均下降5%，工業(yè)用地畝均稅收年均增長10%以上；2024-2027年新增報(bào)批工業(yè)用地占工業(yè)用地供應(yīng)比重較以往4年下降20%；試點(diǎn)期末，各省級(jí)以上開發(fā)區(qū)綜合容積率較2023年提高10%。

3.建立低效用地再開發(fā)政策體系和制度機(jī)制。以低效用地再開發(fā)試點(diǎn)項(xiàng)目為切入點(diǎn)，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，通過探索創(chuàng)新，形成可復(fù)制推廣的低效用地再開發(fā)政策機(jī)制和典型案例。

五、主要內(nèi)容

《實(shí)施方案》主要從總體要求、試點(diǎn)范圍及期限、重點(diǎn)任務(wù)、實(shí)施步驟、保障措施五個(gè)方面進(jìn)行表述。結(jié)合蕪湖市實(shí)際情況，明確試點(diǎn)范圍及期限，按照實(shí)施步驟，著力落實(shí)以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：

（一）明確試點(diǎn)范圍及期限。試點(diǎn)范圍為蕪湖市全市域，包括主城區(qū)和無為市、南陵縣、灣沚區(qū)、繁昌區(qū)；實(shí)施對(duì)象為經(jīng)第三次全國國土調(diào)查已確定為建設(shè)用地中布局散亂、利用粗放、用途功能不合理、建筑危舊的存量建設(shè)用地，包括低效城鎮(zhèn)用地、低效工業(yè)用地、低效村莊用地等。試點(diǎn)期限自批準(zhǔn)之日起至2027年9月底止。

（二）明確重點(diǎn)任務(wù)。包括夯實(shí)調(diào)查規(guī)劃基礎(chǔ)工作、制定實(shí)施計(jì)劃、創(chuàng)新工作機(jī)制、完善激勵(lì)政策四個(gè)方面。

1. 夯實(shí)調(diào)查規(guī)劃基礎(chǔ)工作。一是開展調(diào)查認(rèn)定。科學(xué)制定低效工業(yè)用地、低效城鎮(zhèn)用地（含居住、商服等）和其他低效用地等低效用地類型認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。在原有調(diào)查基礎(chǔ)上，深入開展調(diào)查和認(rèn)定工作，摸清底數(shù)信息。二是編制落實(shí)專項(xiàng)規(guī)劃。通過建立規(guī)劃傳導(dǎo)機(jī)制，明確重點(diǎn)區(qū)域，合理確定低效用地再開發(fā)空間單元，通過低效用地再開發(fā)實(shí)施地塊規(guī)劃研究，將專項(xiàng)規(guī)劃的再開發(fā)策略與指引落實(shí)到詳細(xì)規(guī)劃中，建立專項(xiàng)規(guī)劃與詳細(xì)規(guī)劃的傳導(dǎo)機(jī)制，彌補(bǔ)以往低效用地再開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃統(tǒng)籌不足和實(shí)施難的缺陷。

2. 制定實(shí)施計(jì)劃。一是推進(jìn)首批試點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施。在調(diào)查認(rèn)定和專項(xiàng)規(guī)劃未完成前，將部分具有代表性的工業(yè)低效土地全域治理和城市更新項(xiàng)目作為首批試點(diǎn)項(xiàng)目推進(jìn)實(shí)施。二是制定年度實(shí)施計(jì)劃。編制低效用地再開發(fā)年度實(shí)施計(jì)劃，建立年度項(xiàng)目清單，引導(dǎo)有序?qū)嵤?/p>

3. 創(chuàng)新工作機(jī)制。一是探索社會(huì)資本參與城市更新（城中村改造）路徑。在確定規(guī)劃指標(biāo)、合作單位選擇條件和凈地出讓等前提下，按照提前公告、公開擇優(yōu)原則，通過競爭性準(zhǔn)入機(jī)制，組織采用公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競爭性磋商等方式，選擇優(yōu)質(zhì)合作單位參與城市更新（城中村改造）項(xiàng)目實(shí)施。二是探索“肥瘦搭配”聯(lián)動(dòng)改造。以“工改工”與“工改商”等其他用途（商品住宅除外）聯(lián)動(dòng)改造，彌補(bǔ)“工改工”資金不足的問題。三是完善低效用地征收辦法。探索依據(jù)國土空間詳細(xì)規(guī)劃確定土地征收成片開發(fā)方案中公益性用地比例。四是探索零星低效用地置換。允許集體和國有建設(shè)用地之間置換，突破國有土地不能向集體土地流動(dòng)制度。

4. 完善激勵(lì)政策。一是優(yōu)化規(guī)劃管控工具。探索建立差異化規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，在保障公共安全的前提下，城市更新（城中村改造）項(xiàng)目可突破現(xiàn)行規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，以不低于現(xiàn)狀條件為底線進(jìn)行更新；制定以加強(qiáng)保障民生和激勵(lì)公益貢獻(xiàn)為導(dǎo)向的容積率補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)具體辦法；支持產(chǎn)業(yè)用地混合利用，明確混合產(chǎn)業(yè)用地的適用類型、規(guī)劃管控、主輔用途、兼容比例等具體要求；探索制定存量建筑用途轉(zhuǎn)換和兼容使用的正負(fù)面清單、比例管控等政策要求和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。二是豐富土地配置方式。除法律規(guī)定不可改變土地用途或改變用途應(yīng)當(dāng)由政府收回外，支持原土地使用權(quán)人申請(qǐng)改變用途（商品住房除外）改造開發(fā)；探索將生態(tài)修復(fù)方案、土地出讓方案一并通過公開競爭方式確定同一修復(fù)主體和土地使用權(quán)人。三是深化低效工業(yè)用地再開發(fā)。優(yōu)化低效工業(yè)用地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，深化再開發(fā)利用方式，完善再開發(fā)激勵(lì)措施。四是完善收益分享機(jī)制。探索通過掛賬收儲(chǔ)方式收儲(chǔ)（收購）原土地權(quán)利人土地，并讓原土地權(quán)利人享受規(guī)劃用途基準(zhǔn)地價(jià)一定比例的土地增值收益。五是發(fā)揮財(cái)政資金調(diào)節(jié)作用。支持各縣市區(qū)、開發(fā)區(qū)根據(jù)自身實(shí)際制定財(cái)政激勵(lì)扶持政策。六是著力提升鄉(xiāng)村土地要素保障能力。穩(wěn)妥有序推進(jìn)鎮(zhèn)村土地集約化整治，全面持續(xù)盤活利用農(nóng)村低效建設(shè)用地，為全域土地綜合整治和集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市以外區(qū)域的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)設(shè)施等鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目用地，提供保障路徑。七是妥善處置各類歷史遺留用地問題。對(duì)“二調(diào)”、“三調(diào)”均為建設(shè)用地的歷史遺留用地，可按建設(shè)用地辦理征收手續(xù)，降低建設(shè)用地報(bào)批成本。

（三）實(shí)施步驟。根據(jù)《自然資源部開發(fā)利用司關(guān)于做好低效用地再開發(fā)試點(diǎn)工作有關(guān)事項(xiàng)的函》（自然資利用函〔2023〕165號(hào)）要求，結(jié)合蕪湖市實(shí)際草擬，主要包括基礎(chǔ)準(zhǔn)備（2024年6月底前）、推進(jìn)實(shí)施（2024年1月-2027年9月）、中期評(píng)估（2025年7月-9月）、總結(jié)評(píng)估（2027年7月-9月）四個(gè)階段。

六、創(chuàng)新舉措

此次出臺(tái)的《實(shí)施方案》堅(jiān)持需求牽引，底線思維，系統(tǒng)觀念，守正創(chuàng)新。創(chuàng)新舉措可以概括為“四個(gè)突出”：

一是突出因地制宜。各縣市區(qū)、開發(fā)區(qū)開展轄區(qū)內(nèi)低效用地調(diào)查和認(rèn)定工作，同步開展歷史遺留用地調(diào)查，并結(jié)合實(shí)際制定低效用地再開發(fā)年度實(shí)施計(jì)劃，建立低效用地再開發(fā)項(xiàng)目年度清單。

二是突出重點(diǎn)落實(shí)。在編制落實(shí)專項(xiàng)規(guī)劃時(shí)，明確低效用地再開發(fā)的重點(diǎn)區(qū)域；在制定實(shí)施計(jì)劃時(shí)，選取低效用地較為集中、有典型代表性、經(jīng)濟(jì)可行性強(qiáng)、土地再開發(fā)價(jià)值提升空間大的項(xiàng)目申報(bào)首批試點(diǎn)；按照“突出重點(diǎn)、先易后難、分步實(shí)施”的原則制定年度實(shí)施計(jì)劃。

三是突出整體利益。以“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一儲(chǔ)備、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一配套、統(tǒng)一供應(yīng)”推動(dòng)實(shí)施推進(jìn)低效用地片區(qū)整體收儲(chǔ)。在權(quán)屬清晰無爭議、過程公開透明、充分競爭參與、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向優(yōu)先的前提下，探索“工改工”與“工改商”等其他用途（商品住宅除外）聯(lián)動(dòng)改造的條件和程序。

四是突出正向激勵(lì)。對(duì)于保障居民基本生活需求、補(bǔ)齊城市短板而實(shí)施的部分設(shè)施項(xiàng)目，其新增的建筑規(guī)模可不計(jì)容積率，并按照新增建筑規(guī)模的一定比例給予獎(jiǎng)勵(lì)；允許存量建筑用途轉(zhuǎn)換，進(jìn)一步完善城市功能和補(bǔ)齊城市短板；在符合國土空間規(guī)劃、安全生產(chǎn)和環(huán)境保護(hù)要求的前提下，支持產(chǎn)業(yè)用地土地混合利用，提高土地利用效能。

七、保障措施

（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。成立市政府主要負(fù)責(zé)同志為組長的市低效用地再開發(fā)試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組。統(tǒng)籌推進(jìn)低效用地再開發(fā)試點(diǎn)和土地節(jié)約集約利用綜合改革試點(diǎn)工作。壓實(shí)各縣市區(qū)、開發(fā)區(qū)低效用地再開發(fā)主體責(zé)任，加強(qiáng)部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，強(qiáng)力推進(jìn)試點(diǎn)工作。

（二）加強(qiáng)資金支持。加強(qiáng)土地儲(chǔ)備資金保障，爭取專項(xiàng)資金和相關(guān)專項(xiàng)債政策支持，積極推動(dòng)“畝均英雄貸”試點(diǎn)，加強(qiáng)政企銀對(duì)接，為低效用地再開發(fā)提供金融支持。

（三）加強(qiáng)考核調(diào)度。將低效用地再開發(fā)利用試點(diǎn)工作納入目標(biāo)管理績效考核。加強(qiáng)統(tǒng)籌、督查、調(diào)度推進(jìn)，建立月調(diào)度、季通報(bào)、年度考核、定期督查制度。開展低效用地年度更新調(diào)查，保持低效用地的現(xiàn)勢(shì)性和準(zhǔn)確性。

（四）加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)。大力宣傳工作成效、典型經(jīng)驗(yàn)和先進(jìn)事跡，加快形成我市低效用地再開發(fā)、提升集約節(jié)約用地良好氛圍。

八、解讀機(jī)關(guān)、解讀人及聯(lián)系方式

解讀機(jī)關(guān)：蕪湖市自然資源和規(guī)劃局自然資源所有者權(quán)益和開發(fā)利用科

解 讀 人：許天語

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